园区的管理体制改革——以陆家嘴金融城的改革为例

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陆家嘴金融城的管理体制改革核心在于构建了一个精简高效的公共治理模式，这对于改善传统管理模式下政企不分、效率不足的问题具有重要意义，是转变政府职能的有益探索。

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来源：南京卓远

在经济体制改革的大环境下，园区作为经济发展的排头兵，如何顺应发展需求进行管理体制的改革，是各大园区不断探索的重要内容之一。上海市陆家嘴金融城在全国首创的“业界共治+法定机构”公共治理架构，取得了良好的社会经济效益，对我国园区高质量发展具有可复制、可推广的示范借鉴意义。

一、提出背景

园区管理体制改革，不仅是经济体制改革的“外在”要求，更是园区高质量发展的“内在”需求。

（一）经济体制改革的“外在”要求

上海一直以来都是我国经济发展、改革创新的前沿阵地，党中央也在此部署了各类试点、试验区以探索有益经验。陆家嘴金融城，即陆家嘴金融贸易区，是上海自贸试验区的重要片区之一，因此也肩负着制度创新背景下政府职能转变的任务。可以说陆家嘴金融城探索园区管理体制创新改革，就是在经济体制改革的要求下，推动政府机构改革和行政管理体制的改革创新。

（二）园区高质量发展的“内在”需求

陆家嘴金融城在进行体制改革之前，长期存在着行政主体较多、管理界面分散的情形。例如：陆家嘴金融贸易区管委会负责了经济发展和行政审批；浦东新区政府派出机构，即相关街道办事处承担社会管理和社区事务；浦东新区金融服务局承担对金融机构和金融人才的服务职能等等。多行政主体的情形不利于产业政策、财政扶持的制定与落地，这对于园区的管理体制就提出了新的要求。

此外，陆家嘴金融城在园区开发建设完成之后，也已进入创新驱动、转型发展阶段，发展重心转移到完善功能配套方面，原本单一的行政管理方式不能满足公共管理和服务的需求，亟需构建能够反映市场需求的新型管理模式。

（三）陆家嘴金融城管理体制创新改革试点方案

在“外在”要求和“内在”需求的双重推动下，上海市委于2016年4月7日审议通过了《陆家嘴金融城管理体制创新改革试点方案》，在全国首创了“业界共治+法定机构”公共治理架构。

二、案例介绍

陆家嘴金融城（即陆家嘴金融贸易区）于1990年获批成立，在30年的发展中不断探索，形成了诸多可借鉴的改革经验。其中，在管理体制改革方面，通过撤销陆家嘴金融贸易区管理委员会，设立陆家嘴金融城发展局、理事会，改革传统行政管理模式构建“业界共治+法定机构”公共治理架构。

（一）业界共治

该架构强调从“管理”到“治理”的转变。“管理”具有单向性，政府是管理的主导者，而市场和社会则是管理和服务的接受者。“治理”则没有明确的指向性，尤其是“公共治理”更加侧重政府、市场、社会等多元主体的共同参与。而“业界共治”进一步强调了金融城区内企业、社会和从业人员等相关主体共同治理的参与度。

“业界共治”主要依托于陆家嘴金融城理事会（以下简称“理事会”）。理事会由浦东新区人民政府联合业界发起设立，属于非法人组织的公共议事平台，具有以下职能：（1）参与金融城发展战略规划等重大事项决策；（2）组织开展金融、航运、贸易等产业发展，商业、交通、文化等环境优化，以及生活服务体系等项目实施的沟通协商；（3）架起行业机构和监管部门、地方政府之间沟通的桥梁；（4）发起组织品牌推广、国内外交流、重大招商等活动。理事主要由两部分组成：一是金融、航运、贸易等重点企业和行业组织的业界代表；二是政府部门和相关金融监管机构排除的代表。其中业界代表所占比例超过90%，充分体现了市场主体的绝对地位。

[1]

（二）法定机构

“法定机构”指的是由浦东新区人民政府设立的陆家嘴金融城发展局有限公司（以下简称“发展局”）。发展局的设立是以撤销上海市陆家嘴金融贸易区管理委员会为前提，以国有独资公司注册，是具有行政管理和公共服务职能，以企业化运作但不以营利为目的的“法定机构”。

法定机构的特点是“职责法定+企业化运作”，其职能通过法地方性法规来赋权，同时又采用企业化管控方式，是公共性机构和企业化管理的有机结合，可以看做是介于政府和市场之间的具有独立法人地位的公共管理机构。陆家嘴金融城发展局的职能包含了编制实施区域发展规划、促进形成和优化产业生态链、优化发展环境和生活服务体系、承担相关公共管理和服务事务等内容。

（三）两者的关系

通过以上资料梳理可以看到，理事会和发展局作为陆家嘴金融城此次体制创新改革的两大产物，在职责上各有侧重。理事会侧重于对金融城推进产业发展、优化营商环境、拓展海外业务等方面；而发展局侧重于对金融城内公共事务的实施与协调。

此外，理事会和发展局在工作开展上也相互支撑，理事会在发展局内设立秘书处，且发展局需定期向理事会报告工作。

[1] 何建木.上海自贸试验背景下的陆家嘴金融城体制改革——以“业界共治+法定机构”公共治理架构为核心[J].上海城市管理,2017,26(02):51-57.

三、案例解析

陆家嘴金融城的体制创新改革在我国内地尚属首创，对于推进政府职能转变、推动园区高质量发展具有重要意义，对于我国其它地区具有显著的示范借鉴意义。

（一）通过“业界共治”提升公众参与度

传统的园区管理模式下，由管委会等机构作为政府代表对园区进行“自上而下”的管理，在公共政策的制定上以政府为主导，市场和社会主体的参与度不高，因此政策制定的科学性、针对性等方面会存在一定的欠缺，在执行监管上也容易出现透明度不足的现象。陆家嘴金融城通过设立理事会这一“业界共治”平台，极大的提高了市场和社会主体的参与度，能够让金融城内的企业和机构更加直接的参与到金融城的公共治理，能够向地方政府传达市场、社会主体的发展诉求以提升公共政策的科学性和针对性，同时也能够进一步促进监管的透明化。

（二）在借鉴国内外成功经验基础上量体裁衣

“法定机构”这一概念在新加坡、伦敦、香港等国家和地区已有成功经验，对这些成功经验的借鉴的基础上进行量体裁衣，首创企业化组织的“法定机构”运作模式，以企业法人的形式登记注册“法定机构”。这是陆家嘴金融城体制创新改革取得良好社会经济效益的又一亮点。

（三）出台地方性法规确保“法定机构”的“职责法定”

发展局作为“法定机构”，其特点之一为“职责法定”。陆家嘴金融城的体制改革通过先由区人大出台相关决定、最后由市人大出台地方性法规来明确法制保障。具体来说，改革试点初期由浦东新区人大常委会依据市人大常委会《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》，明确了法定机构设立和运行的法律依据。之后由区人大常委会审议通过了《关于促进和保障陆家嘴金融城体制改革的决定》，成为发展局完善法人治理机构、探索体制机制的依据。

（四）明确发展局与陆家嘴区域内其他行政主体的关系

陆家嘴金融城创新体制改革的动因之一是行政主体众多、管理界面交错。通过设立发展局，能在一定程度上优化金融城区域内行政主体众多的情形。但考虑到改革的可行性和简便性，需要以先易后难、分步实施的原则展开，因此改革的实施范围有限，改革试点只涉及陆家嘴金融城管理委员会和上海自贸试验区管委会陆家嘴管理局，不涉及区域内其他行政主体。因此改革后，陆家嘴区域内仍存在较多行政主体，设立发展局之后还需明确与其他主体之间的关系，包括与管理局、浦东新区金融服务局、与区域内街道等的关系。

（五）市场化运作机制

理事会通过招纳社会主体成为理事来提升政府制定公共政策时对市场发展、市场环境的把握，而发展局则通过市场化运作机制，提升管理机构对市场发展的适应度。发展局的市场化运作机制包含了用人机制和薪酬体系：市场化招聘方式选聘专业人才，改革试点所涉及现有机构和岗位的工作人员，可根据个人意愿参与公开招聘，亦可保留公务员或事业人员身份，由区组织人事部门统筹安排；市场导向薪酬机制，根据人员绩效和市场薪酬水平变化情况进行动态调整。由此打造专业化人员团队，并对其进行市场化考核、有效激励，提升服务效率。

四、结语

陆家嘴金融城的管理体制改革核心在于构建了一个精简高效的公共治理模式，这对于改善传统管理模式下政企不分、效率不足的问题具有重要意义，是转变政府职能的有益探索。但同时我们也应看到，所有的创新改革都不是一蹴而就的，理事会、管理局这两大“平台”还有体制机制需要完善的地方。因此其他地区在经验借鉴时还需做到因地制宜，稳中推进。